일본은 농가 고령화와 소득 불안정에 대응해 1970년 ‘농업자연금제도’를 도입했고, 재정 악화와 초고령화로 지속가능성이 흔들리자 2002년 대대적인 개편에 나섰다. 이 제도는 단순한 노후 소득 보장을 넘어 농지 이양과 후계농 육성을 촉진하는 농업 구조개혁의 수단이기도 했다. 한국 역시 65세 이상 농가 비중이 2024년 기준 55.8%에 달하는 가운데 최근 국회를 중심으로 ‘농업인퇴직연금제’ 도입 논의가 본격화하고 있다. 일본의 경험은 제도 설계에서 참고할 성과와 함께 피해야 할 한계까지 보여준다.
◆ 일본 농업자연금제, 시행 배경은=고령화한 농민, 쪼개진 농지, 낮은 생산성으로 인해 저조한 농업소득. 한국 농업이 마주한 문제를 일본은 한발 앞서 경험했다. 이에 일본은 1970년 1월 농 천안함직업군인 업자연금제도를 도입했다. 국민연금의 가산연금 형태로 설계된 이 제도는 ‘농민의 노후 소득 보장’을 강화하는 동시에 농지 이양과 경영규모 확대를 통한 ‘농업 구조개혁’을 목표로 했다.
제도 설계 과정에서 시각차도 있었다. NH농협금융지주 NH금융연구소가 최근 내놓은 ‘일본 사례가 주는 농업인연금제도 도입 관련 시사점’ 보고서에 따르면 일본 뱅크하우스 사회당은 국민연금에 가입한 모든 농민과 가족을 당연가입 대상으로 하는 방안을 내세우며 ‘노후 보장’을 강조했고, 농림수산성은 일정 규모 이상의 경영주를 중심으로 한 제도로 ‘구조개혁’을 뒷받침하려 했다. 국회 심의 끝에 1970년 제도가 시행됐고, 2002년 한차례 개혁을 거쳤다. 현재는 일본 농림수산성과 후생노동성이 공동 관장하고, 정부 출자 독립행정법 기등록 인인 농업자연금기금이 운용을 맡고 있다. 연금은 농업인노령연금·특례부가연금·사망일시금으로 나뉜다.
농업자연금제도는 농지 이양과 구조개혁을 촉진하는 역할을 했다. 2023년 기준 개혁 전 제도 수급권자 20만3000명 가운데 12만6000명이 경영이양연금을 받아 전체 가입자의 62%가 경영을 이양했다. 농림수산성에 따르면 농업후계자에게로의 원리금균등상환 원금균등상환 농지 집중률도 2013년 48.7%에서 2023년 60.4%로 상승했다.
◆ 커지는 재정 적자…연금개혁 단행=1970년 출범한 농업자연금제도는 2001년 개혁을 거쳐 2002년부터 새롭게 시행됐다. 개혁의 가장 큰 배경은 재정 악화였다. 당시 제도는 0.5㏊ 이상 농지를 가진 농민에게 의무가입을 부과하고, 현역 세대의 보험료로 고령 세 국민은행집담보대출 대의 연금을 지급하는 구조였다. 하지만 가입자는 줄고 수급자는 늘어나면서 적자가 눈덩이처럼 불어났다. 이에 정부는 가입 방식을 임의가입으로 바꾸고, 개인이 낸 보험료와 운용수익을 연금으로 지급하는 구조로 개편했다.
보험금 체계도 달라졌다. 개혁 전에는 65세까지 경영을 이양한 농민에게 물가를 반영해 증액한 연금을 국고에서 지원했으나, 개혁 이후에는 65세까지 경영을 이양했거나 매출 등을 성실히 기장한 청색신고자에게 ‘특례부가연금’을 지급하는 방식으로 바뀌었다.
보험료 제도 역시 변화했다. 개혁 전에는 월 2만1000엔(19만7999원) 정액제였지만, 개혁 이후에는 월 2만(18만8570원)∼6만7000엔(63만530원)에서 자율적으로 선택하도록 했다.
이소연 NH금융연구소 부연구위원은 “개혁 전에는 물가 연동으로 연금이 늘어나 시간이 갈수록 정부 부담이 커졌지만, 개혁 이후에는 본인이 낸 보험료와 운용수익만 반영돼 정부의 재정 부담이 완화됐다”고 설명했다.
또 다른 변화는 정부 재정을 청년농 지원에 집중한 점이다. 정부는 가입 연령에 따라 국고보조금을 차등 지원했는데, 특히 40세 미만 후계농에게 혜택을 집중했다. 35세 미만은 최대 월 1만엔(9만4192원), 35세 이상∼40세 미만은 최대 6000엔(5만6190원)을 보조받았다. 이 부연구위원은 “개혁 이후 제도는 40세 미만 후계농의 보험료를 집중적으로 지원해 신규 농민 유입을 유도하는 역할도 하고 있다”고 말했다.
◆ “노후 보장 한계…현실 반영한 연금 설계 필요”=제도 도입 이후에도 노후 보장과 소득 증대 효과는 제한적이라는 평가가 뒤따른다. 특히 농민간 자산 격차가 뚜렷하다. 2002∼2023년 월 2만엔대 보험료를 내는 가입자는 줄었지만, 월 3만(28만2558원)∼6만7000엔의 고액 보험료를 부담할 수 있는 농민은 오히려 늘었다. 이 부연구위원은 “보험료 부담의 형평성 문제와 이용 격차가 나타나면서 장기적으로 불균형이 심화할 우려가 있다”며 “농민의 소득 수준과 경영규모에 따라 제도 혜택이 달라질 수 있다”고 지적했다.
한국이 유사한 제도를 도입하려면 재원 조달, 보험료 부담 방식 등 풀어야 할 과제가 많다. 이 부연구위원은 “재정 지출 부담이 큰 상황에서 국가가 연금 급부를 늘리기 위해 지원을 확대하기는 쉽지 않다”고 말했다.
또 다른 쟁점은 ‘은퇴’의 정의다. 이 부연구위원은 “2024년 기준 65세 이상 농가경영주가 69.7%에 달하는상황에서 일본과 같은 나이 기준을 그대로 적용하기는 현실성이 떨어진다”며 “국내 농민 다수는 소득 기반이 취약해 보험료 납부 여력도 부족한 만큼 은퇴 기준과 소득 수준을 함께 반영한 현실적인 제도 설계가 필요하다”고 강조했다.